[데일리팜=천승현 기자] 국내 허가받은 뇌기능개선제 ‘콜린알포세레이트’(콜린제제) 의약품 중 지난해부터 절반 가량 시장에서 철수한 것으로 나타났다.

정부의 효능 검증을 위한 임상재평가를 회피하기 위해 허가를 반납하고 시장에서 사라지는 움직임이 활발했다. 다른 의약품의 임상재평가보다 유도 허가 취소나 취하 제품이 많았다. 정부 규제 변화 움직임에 판매 계획이 없는 제품이 무분별하게 위탁 방식으로 시장에 진입한 이후 무더기로 철수하면서 시장에 혼선이 발생하고 사회적 비용 낭비가 초래됐다는 지적이다.

◆콜린제제 278개 중 작년 이후 129개 철수...재평가 지시 이후 퇴장 봇물

7일 식품의약품안전처에 따르면 국내 허가받은 이력이 있는 콜린제제는 총 278개 품목으로 집계됐다. 지난 2005년 첫 제품이 허가받았고 2006년 10개 진입했다. 이후 매년 1~7개의 콜린제제가 허가받았는데 2014년부터 허가 건수가 급증하기 시작했다. 2014년 27개의 콜린제제가 새롭게 진입했고 2015년, 27개, 2016년 39개, 2017년 28개, 2018년 30개 등 매년 30개 안팎의 허가건수를 기록했다. 2019년에는 1년 동안 무려 82개의 콜린제제가 신규 허가를 받았다.

식약처 허가를 받은 콜린제제 중 134개 품목이 허가 취하나 취소 등의 이유로 시장에서 철수했다. 콜린제제의 시장 철수는 최근에 집중됐다. 2019년 5개 품목이 허가 취하를 통해 시장에서 철수했고 지난해 78개, 올해 51개 품목이 사라졌다. 지난해부터 약 2년 동안 지난 17년간 허가받은 278개 중 절반에 육박하는 129개 품목이 시장 철수를 선택한 셈이다. 총 113개 제품이 허가를 자진 취하했고, 9개 제품은 허가 취소 처분을 받았다. 6개 품목은 유효기간 만료, 1개 품목은 폐업으로 시장에서 퇴장했다.


콜린제제의 동시다발적인 시장 철수의 직접적인 요인은 임상재평가로 지목된다. 식약처는 지난해 6월 콜린제제 보유 업체들을 대상으로 임상재평가를 지시했다. 당초 식약처는 총 134개사를 대상으로 콜린제제의 임상재평가를 지시했는데 절반에도 못 미치는 57개사가 재평가 임상시험 계획을 승인받았다. 77개사는 콜린제제의 재평가를 포기하고 시장 철수를 선택했다는 의미다.

콜린제제의 시장 철수 비중은 다른 의약품의 임상재평가 사례와 비교하면 유독 높은 편이다. 지난 2013년 식약처는 뇌기능개선제 '아세틸-L-카르니틴' 성분 의약품을 보유한 53개사를 대상으로 임상재평가를 지시했다. 이때 44개사가 임상시험에 참여했다. 재평가 대상 제약사 중 17%만 이탈한 셈이다.

콜린제제의 임상재평가를 회피하는 업체가 유독 많은 이유 중 하나는 임상 성공에 대한 확신이 크지 않은 요인이 큰 것으로 관측된다.

콜린제제는 ▲뇌혈관 결손에 의한 2차 증상 및 변성 또는 퇴행성 뇌기질성 정신증후군 ▲감정 및 행동변화 ▲노인성 가성우울증 등 3개의 적응증을 보유 중인 약물이다. 이중 ‘뇌혈관결손에 의한 2차 증상 및 변성 또는 퇴행성 뇌기질성 정신증후군’만 재평가 대상에 해당하고, 나머지 적응증 2개는 임상시험 성패와 상관없이 삭제됐다.

재평가 임상은 종근당과 대웅바이오의 주도로 진행된다. 종근당이 퇴행성 경도인지장애와 혈관성 경도인지장애 임상시험을 각각 수행하고, 대웅바이오가 치매 환자 대상 임상시험을 진행하는 방식이다. 일부 제약사들은 치매 환자 등을 대상으로 진행하는 임상 특성상 성공 확률이 높지 않다고 판단하고 재평가 참여를 포기했을 가능성이 제기된다.

콜린제제의 매출 규모가 크지 않은 영세제약사의 경우 임상비용이 부담으로 작용했을 수 있다. 종근당·대웅바이오 컨소시엄이 추정한 예상 임상비용은 총 271억원으로 알려졌다. 제약사 57곳이 약 4억7500만원씩 부담하는 방식이 유력하다. 예를 들어 콜린제제의 1년 매출에 1억원에도 못 미칠 경우 임상시험 참여가 실익이 없다는 판단을 내릴 수 있다.

최근 들어 콜린제제가 효능 논란 이후 정부 압박이 거세지고 있다는 점도 임상재평가 참여를 주저한 이유로도 제기된다.

우선 효능 논란 이후 급여 축소가 예고됐다. 보건복지부는 지난해 8월 콜린제제의 새로운 급여 기준 내용을 담은 ‘요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항’ 일부 개정고시를 발령했다. 치매 진단을 받지 않은 환자가 콜린제제를 사용할 경우 약값 부담률은 30%에서 80%로 올라가는 내용이다. 제약사들이 청구한 집행정지가 인용되면서 작년 9월 시행 예정이었던 급여 축소는 아직 적용되지 않은 상태다. 하지만 만약 본안 소송에서 패소하면 급여 축소로 인한 콜린제제의 상업성은 떨어질 수 밖에 없다. 환자들의 약값 부담이 커지면 처방 시장에서 수요도 감소할 가능성이 크기 때문이다.

보건당국의 환수 협상 요구가 제약사들 입장에선 더 큰 압박으로 작용했다. 작년 말 복지부는 국민건강보험공단에 콜린제제를 보유한 업체들에 '임상시험에 실패할 경우 처방액을 반환하라‘는 내용의 요양급여계약을 명령했다. 협상 명령 8개월만에 제약사들은 환수율 20%에 합의했다. 콜린제제의 재평가 임상 실패로 최종적으로 적응증이 삭제될 경우 식약처로부터 임상시험 계획서를 승인받은 날부터 삭제일까지 처방액의 20%를 건보공단에 돌려주겠다고 약속한 셈이다. 제약사 입장에선 추후 임상실패시 콜린제제의 처방액을 돌려줘야 한다는 점이 큰 부담으로 작용하면서 집단 취하로 이어졌을 것이란 해석이 가능하다.

재평가 임상시험은 최대 6년 6개월 이내에 종료된다. 종근당이 진행하는 경도인지장애 환자 대상 임상시험의 경우 종료시한이 3년 9개월로 설정됐다. 대웅바이오의 알츠하이머 환자 대상 임상시험의 경우 4년 6개월로 기한이 정해졌다. 부득이한 사유로 인해 재평가 결과 자료 제출을 정해진 기한 내에 완료하지 못하는 경우 제출기한을 1회에 한해 최대 2년까지 연장할 수 있다. 환수비율 20%에 합의하고 6년 6개월간 진행한 임상시험이 실패했을 때 1년 처방금액 이상을 돌려줘야 하는 상황이 올 수 있다는 얘기다.

◆허가 취하 제품 제네릭 범람 시기 집중 허가...정부 규제 변화에 무더기 허가·퇴장

이러한 리스크를 고려하더라도 콜린제제의 무더기 취하는 상식적으로 이해하기 힘들다는 견해가 많다. 콜린제제의 높은 상업적 가치를 포기하기 쉽지 않다는 이유에서다. 의약품 조사기관 유비스트에 따르면 콜린제제의 지난해 원외 처방금액은 4600억원을 기록했다. 외래 처방 의약품을 성분별로 보면 콜린제제는 아토르바스타틴 단일제에 이어 처방 규모가 전체 2위에 해당한다.

콜린제제는 최근 들어 가장 가파른 상승세를 기록 중인 시장이다. 지난 2015년 1518억원에서 2016년 1955억원으로 28.8% 증가한데 이어 매년 20% 이상의 성장률을 기록했다. 지난 5년새 처방 규모가 3배 이상 확대됐다. 콜린제제가 치매를 근본적으로 치료하는 약물은 아니지만 근본적으로 치매를 치료하는 약물이 제한된데노인 환자들을 중심으로 뇌기능개선제에 대한 수요가 높아지면서 콜린제제의 사용량도 급증한 것으로 분석된다.

업계 일각에서는 최근 시장 철수한 콜린제제 중 애초부터 판매 의도가 크지 않은 제품이 많았을 것이란 진단을 내놓는다.


허가 취하·취소 콜린제제의 허가 시기를 보면 2014년부터 2020년에 가장 집중된다. 7년 동안 총 콜린제제 246개의 허가가 집중됐는데 이중 절반이 넘는 132개 품목이 시장에서 사라졌다. 나머지 10년 동안 32개의 콜린제제가 진입했는데 이중 15.6%에 불과한 6개 제품만이 취하 결정을 내렸다. 2014년부터 2020년 사이에 가장 많은 제품이 진입한 만큼 시장 철수 제품도 많았는데 전체 허가 건수 대비 철수 비중도 더 높았다는 의미다.

이 기간은 유례없이 제네릭 허가가 범람했던 시기다. 정부 정책이 복합적으로 작용하면서 2013년 이후 제네릭이 봇물처럼 쏟아졌고 콜린제제도 2014년부터 허가 건수가 치솟았다.

2014년 이후 콜린제제 허가 급증의 가장 큰 원인 중 하나는 '공동(위탁) 생동 규제'의 철폐다. 식약처(당시 식약청)는 제네릭 난립을 억제하기 위해 생동성시험을 진행할 때 참여 업체 수를 2개로 제한하는 공동생동 제한 규제를 2007년 5월부터 시행했는데 규제개혁위원회의 개선 권고에 식약처는 2011년 11월 이 규제를 폐지했다.

지난 2012년 약가제도 개편을 통해 제네릭의 약가 등재 순서에 따라 높은 가격을 책정하는 ‘계단형 약가제도’가 되면서 제네릭 허가를 더욱 부추겼다. 2012년부터는 시장에 뒤늦게 진입한 제네릭도 최고가격(특허 만료 전 오리지널 의약품의 53.55%)을 받을 수 있도록 했다. 시장에 늦게 진입해도 높은 가격을 받을 수 있다는 이유로 제약사들은 특허가 만료된지 오래 지난 시장도 적극적으로 제네릭을 발매할 수 있게 됐다.

2014년 또 한번 제네릭 허가규제가 완화됐다. 식약처는 지난 2014년 의약품을 생산하는 모든 공장은 3년마다 식약처가 정한 시설기준을 통과해야 의약품 생산을 허용하는 내용의 ‘GMP 적합판정서 도입’이라는 새로운 제도를 시행했다. 기존에는 다른 업체가 대신 생산해주는 위탁 의약품의 허가를 받으려면 3개 제조단위(3배치)를 미리 생산해야 했다. 하지만 이때부터 위탁을 통해 제네릭 허가를 받을 때 별도의 생동성시험과 허가용 의약품 생산 절차를 거치지 않아도 된 것이다.

◆2019년 이후 허가 폭증...위탁제네릭 대거 퇴장

콜린제제는 2019년 허가 건수가 폭발적으로 증가했는데, 공교롭게도 정부의 규제 강화 움직임에 따른 변화다.

2018년 불순물 발사르탄 파동 이후 복지부와 식약처는 2018년 9월부터 ‘제네릭 의약품 제도개선 협의체’를 꾸려 제네릭 난립을 억제하기 위한 대책 마련에 착수했고 이후 위탁제네릭의 허가 규제가 엄격해졌고 약가 산정기준도 하향 조정됐다.

약가제도 개편으로 지난해 7월부터 제네릭 제품은 생동성시험 직접 수행과 등록 원료의약품 사용을 모두 충족해야만 현행 특허만료 전 오리지널 대비 53.55% 상한가를 받을 수 있다. 개편 약가제도에는 급여등재 시기가 늦을 수록 상한가가 낮아지는 계단형 약가제도가 담겼다. 식약처는 지난해 10월 ‘의약품 등의 안전에 관한 규칙’ 개정 공포를 통해 오는 2022년부터 위탁 제네릭에 면제됐던 허가용 제품 의무생산이 다시 시행된다.

제약사들은 정부의 제네릭 규제 강화 이전에 최대한 많은 제네릭을 장착하려는 움직임을 보였고 유례없는 제네릭 범람 현상으로 이어졌다.

지난해부터 시장에서 사라진 콜린제제 129개의 허가 시기는 2015년부터 2019년에 집중된다. 2019년 허가받은 콜린제제 82개 중 50개는 시장에 등장한지 1년만에 시장 철수를 결정했다. 사실상 시장에서 판매도 하지도 않고 재평가 지시 이후 퇴장한 모양새다.


최근 시장 철수를 결정한 콜린제제 대부분 위탁 제품이라는 점이 이채롭다. 2020년 이후 허가 취하·취소 콜린제제 129개 중 93.8%에 달하는 121개가 위탁 방식으로 허가받은 것으로 집계됐다. 제약사들이 뚜렷한 판매 목표가 없는데도 시장 규제가 강화되기 전에 위탁 방식으로 최소한의 비용을 들여 진입하고 규제 강화에 시장에서 무더기로 철수하는 상황이 펼쳐진 셈이다.

다만 의약품 공동개발을 규제하는 개정 약사법이 도입되면서 제약사들의 무제한 위탁제네릭 허가 관행은 봉쇄된 상태다. 생동성시험을 직접 시행한 제약사의 의약품과 동일한 제조소에서 동일 처방·제조법으로 모든 제조공정을 동일하게 제조하는 경우 생동성자료 사용이 3회로 제한된다. 1건의 생동성시험으로 4개의 제네릭만 허가받을 수 있다는 의미다. 임상시험자료 역시 직접 수행 제약사의 의약품 외 3개 품목까지만 임상자료 동의가 가능하다.

제약사 한 관계자는 “제네릭 시장 진입 장벽이 낮을 때 판매 계획이 없는데도 가급적 많은 제네릭을 장착하려는 전략이 확산하면서 유례없는 제네릭 난립 현상으로 이어졌다”면서도 “정부의 정책 변화에 따라 제네릭의 집단 진입과 퇴출로 이어지면서 사회적 비용 낭비도 초래됐다”라고 지적했다.